Poner la cancha pareja: discutiendo el impuesto al carbono en México.

 

Por Ricardo Smith Nieves

El pasado 30 de noviembre se concretó la liberalización de los precios de las gasolinas en los estados del centro y del Bajío de nuestro país. Así, los precios a los que se vende la gasolina al público ahora serán determinados por la oferta y la demanda, en un mercado donde las empresas podrán competir con Petróleos Mexicanos (PEMEX) en la venta del combustible. Bajo este nuevo esquema, los precios nacionales de las gasolinas reflejarán el precio internacional de dicho combustible, los costos de transporte y distribución, los márgenes de ganancia para las empresas, el tipo de cambio, además de impuestos.[1] Este último componente incluye un impuesto al carbono.

En teoría, los gobiernos establecen impuestos al carbono para que los precios de los combustibles fósiles reflejen los costos asociados a la contaminación. Básicamente, se trata de cobrar una cantidad fija por cada tonelada de dióxido de carbono contenido en un combustible fósil: quien contamina paga.

Asimismo, estos impuestos cambian los incentivos que actualmente existen y logran una asignación más eficiente de los recursos en una economía. Normalmente, los costos del consumo de hidrocarburos contaminantes son socializados, es decir, son pagados por la sociedad y no por quien decide consumirlos. Los impuestos al carbono favorecen que los combustibles fósiles compitan en igualdad de condiciones con fuentes de energías bajas en carbono que, en cambio, traen beneficios sociales y ambientales. [2]

Idealmente, los impuestos al carbono deben tomar en cuenta cuánto contamina cada combustible y cuál es el impacto económico para la sociedad. En términos más precisos, los gobiernos asignan un valor presente –conocido como el costo social del carbón– a los costos ambientales y de salud pública en el largo plazo, asociados a cada tonelada adicional de dióxido de carbono emitida. Esto sirve como una base para calcular la tarifa impositiva. [3]

Los esquemas de precios al carbono –y particularmente los impuestos al carbono- se han convertido en una de las herramientas de política pública más comunes para reducir emisiones y fomentar el crecimiento económico. Además de los beneficios ambientales más obvios, los impuestos al carbono envían mensajes claros a los mercados para que empresas e inversionistas tomen decisiones individual y socialmente eficientes. Así, estos mecanismos fiscales incentivan la innovación en tecnología energética, contribuyen a ampliar la base recaudatoria de los gobiernos y generan ingresos que pueden ser reinvertidos para estimular el crecimiento sustentable.

En México, el impuesto actual al carbono entró en vigor en 2014, como parte de la reforma fiscal de 2013. La iniciativa original que fue enviada al Congreso era bastante ambiciosa: comprendía un impuesto que se aplicara a todos los combustibles fósiles, con un precio propuesto de 70.68 pesos por tonelada de CO2 equivalente. Tal como estaba planteada esta propuesta, el impuesto habría contribuido con una reducción de 5.8 millones de toneladas de CO2 durante el primer año de su entrada en vigor, o 1.18% de las emisiones anuales de nuestro país, y habría recaudado más de 26 mil millones de pesos. [4]

 

 

 

Al final, el impuesto aprobado por el Congreso terminó con un esquema mucho más laxo. En primer lugar, el precio que el gobierno mexicano impuso al carbono mediante el impuesto varía en función del tipo de combustible fósil. Éste oscila entre los 39.80 y 46.84 pesos por tonelada de CO2 emitido; es decir, el nivel actual representa cerca del 61% del precio propuesto por la iniciativa inicial (ver Tabla 1).

Tabla 1: Estructura del impuesto al carbono en México

Combustibles fósiles
cubiertos por el impuesto
Tasa
impositiva
Precio efectivo por
tonelada de CO2
tipo unidad propuesta aprobada pesos/tonCO2 USD/tonCO2
Gas natural centavos/litro 11.94 0.00 0.00 0.00
Propano centavos/litro 10.50 5.91 39.78 2.06
Butano centavos/litro 12.86 7.76 42.10 2.18
Gasolina centavos/litro 16.21 10.38 45.26 2.35
Turbosina y keroseno centavos/litro 18.71 12.40 46.84 2.44
Diesel centavos/litro 19.17 1259 46.42 2.41
Conbustóleo centavos/litro 20.74 13.45 45.83 2.38
Coque de petróleo pesos/ton 189.85 15.60 5.80 0.30
Carbón mineral pesos/ton 178.33 27.54 10.92 0.57

Tabla elaborada con base en datos de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 2014 y Belausteguigoitia, 2014. Se utilizó el tipo de cambio interbancario del 20/12/2017.

 

Hay varias excepciones y atenuantes al impuesto. En primer lugar, como se puede observar en la tabla anterior, el gas natural está exento del impuesto al carbono, ya que fue considerado como combustible de referencia. Es decir, el gobierno mexicano cobra una cierta cantidad por cada tonelada de CO2 adicional emitido si un combustible determinado fuera consumido en lugar del gas natural. También está exento del impuesto el consumo de petróleo para manufactura o para la industria petroquímica, a diferencia de su uso para fines de combustión.

Quizá uno de los rasgos más particulares del impuesto al carbono en su versión mexicana es que el carbón y sus derivados han sido cubiertos con una tasa preferencial o reducida. De hecho, el carbón mineral, el coque de petróleo y el coque de carbón tienen las tasas más bajas por tonelada de CO2. Esto es altamente incongruente: el carbón es el combustible fósil más intensivo en dióxido de carbono y, precisamente, un impuesto al carbono tiene el objetivo de desincentivar el consumo de aquellos combustibles o fuentes de energía que emitan más dióxido de carbono. [5]

Como resultado, el diseño actual del impuesto al carbono en México limita su potencial recaudatorio y ambiental; la recaudación anual que representa cerca del 1% de la recaudación total federal y contribuye a reducir sólo 0.33% de las emisiones anuales.[6] Estos magros resultados se explican por los siguientes factores:

  • Los bajos niveles de la tasa del impuesto al carbono inhiben su potencial para modificar los incentivos de consumo y promover la inversión en energías limpias, como la solar, eólica o geotérmica. De hecho, la tasa impositiva es la más baja entre los países de la OCDE y una de las más bajas en el mundo.
  • El gas natural contribuye a 30% de las emisiones de CO2 en nuestro país, por lo que no aplicar el impuesto a este combustible redunda en que cerca de 1/3 de las emisiones de nuestro país no están cubiertas por el impuesto al carbono.
  • Los ingresos fiscales por concepto del impuesto al carbono no son reinvertidos en políticas públicas que contribuyan a impulsar la transición energética o el desarrollo sustentable. Esto contribuiría a contrarrestar los efectos negativos de excluir al gas natural, por ejemplo.
  • La existencia de subsidios a los combustibles fósiles –sobre todo a través de tarifas eléctricas, así como apoyos a los sectores agrícola y pesquero- restan fuerza al efecto del impuesto al carbono.

 

 

El impuesto al carbono puede ser una palanca importante para reducir emisiones, pero para que esto realmente sea así, es necesario hacer mejoras a dicha herramienta fiscal y tomar medidas complementarias.

1.    Es necesario promover un aumento a la tasa del impuesto al carbono. Sólo niveles eficientes de impuestos al carbono pueden lograr el cambio de incentivos deseado y así promover que los recursos de nuestras economías fluyan hacia tecnologías limpias y eficientes.

  1. La Comisión de Alto Nivel sobre Precios al Carbono señala, con base en la evidencia científica más reciente, que, para cumplir con las metas del Acuerdo de París, todos los países deben establecer impuestos al carbono de entre 40 y 80 USD/tonCO2eq. El impuesto actual es menos del 15% del nivel ideal propuesto por la Comisión.[7]
  2. Para cumplir con las metas de reducción de emisiones que México se propuso en su NDC, es necesario aumentar la tasa de impuesto al carbono. De acuerdo con los cálculos del World Resources Institute, necesitamos elevar el impuesto a 15 dólares para reducir las emisiones nacionales en 22% hacia 2030 y 55 dólares para la meta de 36% hacia 2030. Es decir, idealmente la tasa promedio del impuesto al carbono debería ser 5 y 19 veces mayor que el nivel actual.[8]

2.    El impuesto al carbono debe también aumentar su cobertura, incluyendo al gas natural. Asimismo, es necesario uniformar la tasa del impuesto, elevando particularmente la cantidad fija que se cobra por tonelada de CO2 para el carbón, ya que ésta es significativamente inferior que para los otros combustibles.

3.    Se debe diseñar una estrategia para invertir los ingresos fiscales obtenidos por concepto del impuesto al carbono en acelerar la transición energética y el desarrollo sustentable, así como en medidas para compensar a los hogares que podrían sufrir por el aumento de los precios energéticos.

  1. Países como Francia, India y Noruega trasladan los ingresos de sus impuestos verdes a fondos o cuentas verdes, donde se invierten en impulsar las energías limpias.
  2. Japón y China destinan estos ingresos en apoyar a los hogares y las empresas, respectivamente, que puedan experimentar pérdidas de corto plazo por los impuestos al carbono.
  3. También es posible destinar los ingresos en proyectos de restauración forestal y agricultura sustentable, los cuales tienen la doble bondad de reducir emisiones y crear oportunidades de empleo para habitantes de zonas rurales. En el caso de Costa Rica, los ingresos del impuesto al carbono establecido en la década de 1990 fueron empleados para poner en marcha un esquema de Pagos por Servicios Ambientales.

4.    Se debe diseñar un aumento progresivo y predecible de las tasas del impuesto al carbono. La Comisión Global sobre la Economía y el Clima recomienda planear el aumento progresivo de tasas en aquellos países donde los precios al carbono sean inicialmente bajos.[9] Más aun, la literatura reciente señala que, sin este factor, el efecto del impuesto al carbono sobre el consumo de combustibles fósiles se irá reduciendo y eventualmente se nulificará.[10] Establecer un plan detallado sobre el incremento del impuesto al carbono daría mayor certidumbre a los inversionistas tanto del sector energético como de otros sectores con alta demanda de energéticos y favorecería una mejor toma de decisiones de largo plazo.

5.    Es necesario eliminar los subsidios energéticos que redunden en señales mixtas para los mercados. En México, todavía existe un subsidio a las tarifas domésticas de electricidad, con 91 mil millones de pesos destinados a subsidiar el consumo eléctrico doméstico y agrícola.[11] Dado que actualmente 80% de la electricidad en México es generada a partir de combustibles fósiles, los subsidios a las tarifas eléctricas actúan, de facto, como subsidios a los combustibles fósiles, enviando señales mixtas a los mercados y debilitando la efectividad del impuesto al carbono.

Si deseamos que México sea un país más próspero, con la capacidad de proveer bienestar para sus ciudadanos presentes y futuros, es necesario emplear todas las herramientas de política pública a nuestro alcance. Es por esto que debemos revisar la estructura y tasas del impuesto al carbono. Si bien este mecanismo fiscal fue un gran avance y es una sólida base para construir mayor progreso, es necesario crear una propuesta ya para mejorar y ampliar su impacto. Las elecciones de 2018 pueden ser una coyuntura propicia para abordar esta discusión y, como sociedad, reflexionar sobre el país que queremos. La decisión no es tan difícil y va más allá de un impuesto: ¿deseamos un país que sea sustentable y competitivo frente a la transición energética global o queremos seguir incentivando la contaminación y un futuro ineficiente?


 [1]  Liberalización de los precios de la gasolina en México tendrá un impacto crediticio neutral en Petróleos Mexicanos, Standard & Poor’s Financial Services, 2017. 

  [2]  Investing in Climate, Investing in Growth, OCDE, 2017, disponible en http://dx.doi.org/10.1787/9789264273528-en

  [3]  Capítulo 5 “The Economics of Change”, Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report, The New Climate Economy Project, disponible en http://newclimateeconomy.report/2014/wp-content/uploads/sites/2/2014/08/NCE_Chapter5_EconomicsOfChange.pdf

[4 ]  Juan Carlos Belausteguigoitia, Economic Analyses to Support the Environmental Fiscal Reform, disponible en https://www.thepmr.org/system/files/documents/Economic%20Analyses%20to%20Support%20the%20Environmental%20Fiscal%20Reform.pdf

 [5]  Evaluación voluntaria de pares en el marco del G20 sobre reformas a los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles que incentivan el consumo en México, OCDE, 2017, disponible en http://www.oecd.org/site/tadffss/Mexico-Peer-Review.pdf

  [6]  Easwaran Narassimhan et al, Carbon Pricing in Practice: A Review of the Evidence, Climate Policy Lab, The Fletcher School at Tufts University, 2017. 

[7]  Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, Carbon Pricing Leadership Coalition, 2017. Disponible en https://www.carbonpricingleadership.org/

 [8]  “Achieving Mexico’s Climate Goals: An Eight-Point Action Plan.” Working Paper. Washington, DC: World Resources Institute. Disponible en http://www.wri.org/publication/ achieving-mexicos-goals.

[9]  NCE, 2014.

[10]  OCDE, 2017.

[11]  Evaluación voluntaria de pares en el marco del G20 sobre reformas a los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles que incentivan el consumo en México, disponible en http://www.oecd.org/site/tadffss/Mexico-Peer-Review.pdf

 

 

 

 

 

[1] Liberalización de los precios de la gasolina en México tendrá un impacto crediticio neutral en Petróleos Mexicanos, Standard & Poor’s Financial Services, 2017.

[2] Investing in Climate, Investing in Growth, OCDE, 2017, disponible en http://dx.doi.org/10.1787/9789264273528-en

[3] Capítulo 5 “The Economics of Change”, Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report, The New Climate Economy Project, disponible en http://newclimateeconomy.report/2014/wp-content/uploads/sites/2/2014/08/NCE_Chapter5_EconomicsOfChange.pdf

[4] Juan Carlos Belausteguigoitia, Economic Analyses to Support the Environmental Fiscal Reform, disponible en https://www.thepmr.org/system/files/documents/Economic%20Analyses%20to%20Support%20the%20Environmental%20Fiscal%20Reform.pdf

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