La amnistía como ruta para “pacificar” el país: análisis y prospectiva

 

Arturo Peláez / Gerardo Bonilla

 

La idea de pacificar al país mediante una amnistía es una de las propuestas de Andrés Manuel López Obrador que desató mayores polémicas durante la pasada campaña electoral. Sin embargo, desde su primera formulación en un acto de campaña en diciembre de 2017, dicho planteamiento se ha ido matizando continuamente. De acuerdo al equipo más cercano del virtual presidente electo, la propuesta consiste en el desarrollo de un proceso de consulta ciudadana con expertos nacionales y organizaciones internacionales que anteceda a la redacción de una iniciativa de ley para ser discutida y en su caso, aprobada por la próxima Legislatura y que forme parte de una estrategia amplia e integral de pacificación del país.

Concretamente, la ley de amnistía buscaría brindar salidas jurídicas y alternativas productivas a sectores sociales especialmente vulnerables como los campesinos que trabajan en cultivos ilícitos, menores de edad cooptados por el crimen y mujeres usadas por sus parejas para el trasiego de drogas. Y, a diferencia del planteamiento inicial en el que el entonces candidato presidencial admitió que exploraría incluso la posibilidad de que esa amnistía podría aplicar a líderes criminales1, la posición actual es que la amnistía formaría parte de un esquema de “justicia transicional”, que contemple prioritariamente la atención a las víctimas, así como la reparación del daño, y que no podrá aplicarse en beneficio de quienes hayan cometido delitos de extrema violencia como el homicidio, o de lesa humanidad, como la desaparición forzosa de personas, la tortura o las ejecuciones extrajudiciales.

La propuesta de una amnistía está ubicada en el esfuerzo del equipo del próximo Presidente de México para modificar la definición del problema de seguridad pública colocándolo no en términos de inseguridad y violencia, sino de pacificación y reconciliación. En este sentido, el lema reiterado por Andrés Manuel López Obrador y por sus voceros más cercanos es que “la violencia no se puede combatir con más violencia”. Ello tiene ventajas en términos de comunicación pública, porque se trata de un mensaje novedoso y socialmente deseable, pero en términos de, ejecución y, sobre todo, de impacto esperado tiene limitaciones prácticas que deben tomarse en cuenta para garantizar el éxito de la medida.

La propuesta inicial del entonces candidato presidencial López Obrador se refería a “decretar” una amnistía y a “exigir” al gobierno de Estados Unidos que tomara acciones concretas para disminuir el consumo de drogas. Durante el transcurso de la campaña presidencial y tras el triunfo del candidato de la coalición Juntos haremos historia el pasado 1 de julio, los términos de esta propuesta se han matizado en los siguientes términos.

  • La amnistía no será “decretada” como un acto unipersonal del presidente, sino una iniciativa de ley sometida a la deliberación en el Congreso y redactada tras un proceso previo de consulta social, que incluya foros regionales, consulta directa en comunidades vulnerables y la participación de personas y organizaciones expertas, tanto en México como a nivel internacional. Sin embargo, a pesar de la pluralidad de opiniones en el proceso de consulta, la definición y aprobación última de dicho proyecto de ley quedará en manos del poder legislativo donde el partido del futuro presidente tendrá mayoría. Será indispensable invocar la responsabilidad de la oposición en el Legislativo y de la sociedad civil organizada para vigilar que la ley aprobada y su implementación no dañen los intereses de las víctimas de los delitos, ni tengan efectos contraproducentes en la población en situación de vulnerabilidad.
  • La ley de amnistía es una posibilidad que ya se encuentra prevista en el sistema normativo mexicano. En efecto, el artículo 73 de la Constitución faculta al Congreso para otorgar amnistías por delitos federales y el artículo 92 del Código Penal federal condiciona la extinción de la acción penal y de las sanciones según los términos que especifique la ley correspondiente. De hecho, tal fue el contexto legal para la ley de amnistía de 1994 que benefició específica y únicamente a los participantes del levantamiento zapatista entre el 1 y el 20 de enero de aquel año.
  • La ley de amnistía no será el único medio para “pacificar” el país, pues formará parte de una serie de medidas de carácter legal ubicadas en un proceso de “justicia transicional” y que incluye la creación de comisiones de la verdad, procesos de fortalecimiento institucional y medidas de reparación para las víctimas. A pesar de las bondades de este enfoque, cabe advertir que la justicia transicional es un concepto usado en el contexto del derecho internacional de los derechos humanos para referirse a “toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”2. Puntualmente la justicia transicional es definida por la comunidad internacional para procesos de pacificación y reconstrucción institucional tras el cese de una guerra o conflicto, y de completa ausencia del estado de Derecho, que prevé desenlaces en Tribunales internacionales ante la incapacidad de los países afectados para enjuiciar a los responsables de delitos de lesa humanidad. Desde esa lógica, quienes serán encargados de promover la ley de amnistía podrían estar asumiendo erróneamente que la crisis de violencia y criminalidad que ha enfrentado el país en los últimos años es equiparable a un conflicto bélico, una asonada militar o una guerra civil. Más grave aún sería asumir erróneamente que dicha situación es responsabilidad del Estado mexicano y no resultado de un complejo problema de criminalidad y de debilidad institucional en algunos flancos bien determinados.
  • La ley de amnistía correrá en paralelo con diversas medidas tendientes a fortalecer las capacidades del Estado para prevenir y sancionar las actividades criminales, particularmente la profesionalización y dignificación de la policía, el combate al lavado de dinero y el perfeccionamiento de la figura legal de la extinción de dominio. Tales medidas son consistentes con esfuerzos previos que se han impulsado por administraciones federales desde hace más de una década, pero que, a diferencia de esos primeros esfuerzos, ahora podrán contar con el respaldo de una mayoría en el Congreso de la Unión y en 19 legislaturas locales.
  • La ley de amnistía definirá concretamente una serie de criterios de aplicabilidad y de exclusión. Estará dirigida a extinguir la acción penal en personas que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad y no será aplicable en beneficio de quienes hayan cometido delitos especialmente violentos. No obstante, un desafío mayúsculo para las autoridades involucradas será discernir en cada caso particular la aplicación de esta ley sin generar incentivos para la repetición de actos ilícitos, y peor aún, para la comisión futura de delitos más graves al amparo de la amnistía. El proyecto de ley deberá resolver claramente criterios de aplicación que no vulneren el derecho de las víctimas implicadas a la reparación del daño y su propio derecho a la justicia.

 

En virtud de que hasta el momento no se han formulado los contenidos detallados del proyecto de ley de amnistía es difícil anticipar su impacto efectivo como parte del esfuerzo por lograr la “pacificación” del país. Pero a partir de las definiciones más recientes de quienes han sido propuestos para encabezar la política interior y de seguridad en la próxima administración federal ya es posible predecir que la amnistía en cuanto tal, tendrá un impacto altamente simbólico, pero dirigido a una población objetivo relativamente pequeña.

Las declaraciones de Olga Sánchez Cordero y de Alfonso Durazo, quienes han sido señalados como los próximos secretarios de Gobernación y de Seguridad Pública respectivamente, han reiterado que la amnistía va dirigida primordialmente a campesinos que laboran en plantíos ilícitos y mujeres usadas para el trasiego de drogas.

La anterior definición de la población objetivo de la amnistía permite cotejar los datos disponibles sobre impartición de justicia penal y se observa que dicha ley podría beneficiar a cerca de 2 mil 315 personas al año, pues según las cifras oficiales más recientes disponibles son las que se encuentran acusadas o que fueron sentenciadas por delitos como los que perfila el proyecto de amnistía (quienes producen o transportan droga).

 

Los datos que al respecto aporta el Censo Nacional de Impartición de Justicia Penal del INEGI son los siguientes:

  • Durante el año 2016 se inició proceso penal contra más 68 mil personas y se dictó sentencia contra más de 25 mil por diversos delitos del fuero común en todo el país. Ni una sola de esas personas fue acusada o sentenciada por delitos como la producción o el transporte de narcóticos, que son los que corresponderían al tipo de perfil que serían beneficiados por la amnistía.

 

Personas procesadas y sentenciadas por delitos del fuero común en el año 2016

Delito Presonas procesadas
penalmente
Personas vinculadas por delitos vinculados con narcóticos 6,815
Delitos contra la salud relacionados con narcóticos en su modalidad de narcomenudeo 3,262
Comercio de narcóticos 1,780
Posesión simple 1,440
Posesión con fines de comercio o suministro 275
Suministro de narcóticos 29
Otros delitos contra la salud relacionados con narcóticos en su modalidad de narcomenudeo 29
Producción de narcóticos 0
Transporte de narcóticos 0
Tráfico de narcóticos 0
Otros delitos del fuero común 61,712
Total de personas procesadas 68,527

 

Delito Presonas procesadas
penalmente
Personas vinculadas por delitos vinculados con narcóticos 6,815
Delitos contra la salud relacionados con narcóticos en su modalidad de narcomenudeo 3,262
Comercio de narcóticos 1,780
Posesión simple 1,440
Posesión con fines de comercio o suministro 275
Suministro de narcóticos 29
Otros delitos contra la salud relacionados con narcóticos en su modalidad de narcomenudeo 29
Producción de narcóticos 0
Transporte de narcóticos 0
Tráfico de narcóticos 0
Otros delitos del fuero común 61,712
Total de personas procesadas 68,527

Fuente: INEGI, Censo Nacional de Impartición de Justicia Penal 2017.

 

  • En el ámbito de la justicia penal federal sí hay personas que entrarían en el universo de posibles beneficiarios de la amnistía, pero representan una porción numéricamente muy pequeña en comparación con el total de acusados y sentenciados.
  • Las cifras oficiales disponibles muestran que en el año 2016 se registró una cifra de 925 personas involucradas en procesos penales por transporte de narcóticos y 525 por producción. Tales cifras suman 1 mil 444 casos, que representan el 4% de todas las personas acusadas por delitos federales.
  • Por lo que respecta a las sentencias, en 2016 hubo un total de 24,490 personas sentenciadas por delitos federales, de las cuales 124 recibieron condena por producción de narcóticos y 747, por transporte. Unas y otras representan el 3.5% de los sentenciados. En cambio, el delito más común entre los sentenciados es el de violaciones a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, que fue el caso de 10 mil 701 personas y que representan el 44% de todas las sentencias federales que se dictan al año. Este dato es particularmente relevante para el proceso de consulta y desarrollo de la ley de amnistía y de sus efectos esperados, pues si el objetivo central es contribuir a la “pacificación” del país, adicionalmente deberían tomarse acciones de política pública para prevenir e inhibir los delitos relacionados con la portación y uso de armas de fuego, delitos que por su propia naturaleza están esencialmente relacionados con la comisión de actos violentos.

 

Distribución de sentencias federales durante el año 2016, según delito

Fuente: Con información de INEGI, Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2017.

 

En términos de impacto para la reducción de la violencia en México la propuesta de amnistía aporta el contenido simbólico de que el gobierno adopta un nuevo paradigma, pero más allá de eso, la reducción de la violencia tendrá que ser resultado de las otras vías de las que hasta el momento se ha hablado poco y que incluyen la estrategia policial propiamente dicha para inhibir al crimen organizado y la articulación eficaz de una política social capaz de atender lo que se ha denominado como las causas estructurales de la violencia, entre ellas, la impunidad y la falta de oportunidades.

El pasado 6 de julio el virtual presidente electo de México se reunió con quienes serían parte de su gabinete de seguridad, y los instruyó para que iniciaran la convocatoria para desarrollar el proceso de consulta acerca de las medidas que será necesario adoptar para lograr la “pacificación” del país, incluida la formulación de la iniciativa de ley de amnistía.

Sin embargo, es importante tener claro que la aceptación social de una ley de amnistía no está garantizada. De acuerdo con un sondeo de opinión pública realizado por El Financiero a finales de abril de 2018, el 73% de los entrevistados se manifestó en contra de la propuesta de “dar amnistía a criminales y delincuentes”3. Existe la percepción fundada de que una ley de amnistía generará mayor impunidad. Por ello, de aprobarse una ley de esa naturaleza será imprescindible fijar sus límites con toda claridad y así comunicarlos a la sociedad.

Por otra parte, y dado que dicha ley sólo beneficiará a un número muy pequeño de personas, las cuales por lo demás no estaban directamente ligadas a actos de violencia, será imprescindible explicar con mayor claridad cuál sería la contribución de esa ley para “pacificar” el país. La ministra en retiro Olga Sánchez Cordero ha señalado que la ley de amnistía ayudará, por ejemplo, a restaurar el tejido social en comunidades campesinas en donde las personas que cultivan amapola son objeto de estigmatización por sus propios vecinos. Otros voceros sugieren que gracias a esa ley se hará visible a sectores extremadamente marginados en la sociedad, pero aún no queda resuelto el vínculo entre extinguir la acción penal a un número relativamente pequeño de personas privadas de su libertad por delitos colaterales al tráfico de drogas a gran escala y la reducción de confrontaciones entre grupos criminales o la comisión de delitos de alto impacto como la trata de personas, el secuestro y la extorsión.

La propuesta de la amnistía tiene un peso simbólico muy relevante para expresar la intención de la próxima administración federal para entender y tratar el resolver el problema de violencia que aqueja el país desde una óptica novedosa. Pero tiene que reconocerse que se trata de una medida que, de aprobarse e implementarse, beneficiaría a un grupo reducido de personas. Y que, si bien podría ser útil para argumentar que el gobierno entrante adoptará un paradigma radicalmente diferente sobre el tema de la violencia, es al mismo tiempo una propuesta que puede tener altos costos políticos en el futuro si no logra el cometido de reducir la violencia y hacerlo sin promover la impunidad.

_____________

(1) Arturo de Dios Palma, “AMLO analiza amnistía a líderes del narco para garantizar la paz” en El Universal, 2 de diciembre de 2017. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/elecciones-2018/amlo-plantea-analizar-amnistia-lideres-del-narco-para-garantizar-la-paz
(2) Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, “El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos. Informe del Secretario General”. S/2004/616, párrafo 8, página 6. Publicado el 3 de agosto de 2004. Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/2004/616
(3) Alejandro Moreno, “7 de cada 10 en desacuerdo con la amnistía de AMLO” en El Financiero, 27 de junio de 2018. Disponible en: http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/7-de-cada-10-en-desacuerdo-con-amnistia-de-amlo

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *