COP 24: ANÁLISIS Y PROSPECTIVA

 

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Durante las dos semanas pasadas, más de 190 países -además de miembros de la sociedad civil y representantes del sector privado- se reunieron en Katowice, Polonia, con motivo de la vigesimocuarta Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), es decir, la COP24. Las COP reúnen cada año a los países que forman parte de la CMNUCC y del Protocolo de Kyoto -y, ahora, del Acuerdo de París-, con el fin de fortalecer y ampliar la cooperación internacional para combatir la amenaza del cambio climático. Aunque cada año los foros de diplomacia climática se han convertido en un componente clave de los esfuerzos de gobernanza global -para proteger de manera conjunta bienes públicos globales-, la COP24 fue particularmente relevante para definir la respuesta de la comunidad internacional ante futuras catástrofes climáticas.

 

 

El reto para los países en la cumbre climática en Polonia fue formidable por dos motivos. En primer lugar, el objetivo propuesto para la Cumbre era finalizar las reglas de implementación -en el lenguaje de los negociadores, a esto se le conoce como “el libro de reglas”- del Acuerdo de París. Estas directrices serían la estructura para construir un régimen internacional de cambio climático con el fin particular de reportar sus emisiones de efecto invernadero, proponer metas para reducirlas y reportar su progreso. Además de las dificultades para llegar a un acuerdo sobre la meta propuesta para la cumbre de este año, las negociaciones tuvieron lugar en un contexto global muy distinto al que favoreció la formación de consensos para el Acuerdo de París.

 

 

El gran desafío diplomático en Polonia:
definir las reglas del Acuerdo de París

La COP24 fue una cumbre crucial para acelerar la construcción del entramado institucional que permitirá poner en marcha lo pactado en el Acuerdo de París. Dicho acuerdo contiene, como meta colectiva fundamental, mantener el aumento de la temperatura promedio del planeta por debajo de 2ºC -sobre niveles preindustriales hacia 2100. Para cumplir con dicha meta, los Estados Parte se comprometieron a elaborar compromisos individuales de reducción de emisiones, o Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, el Acuerdo contempla la creación de una serie de reglas para asegurar el cumplimiento cabal de los NDCs y esfuerzos graduales por elaborar planes de mitigación más ambiciosos.

 

2018 marca el fin del plazo para definir el conjunto de reglas de implementación del Acuerdo de París y provee mayor certidumbre sobre el funcionamiento de lo que se conoce como el “Mecanismo de Ambición”. Éste es un esquema que obliga a los países a presentar nuevos planes nacionales de reducción de emisiones, sus NDCs, cada 5 años. El ciclo comenzó en 2015, por lo cual se espera que los países presenten nuevos planes nacionales hacia 2020. Precisamente por eso, las reglas de operación deben quedar definidas este año, a fin de dar un margen de dos años que permita hacer mejoras reales a los NDCs.

 

En términos concretos, el “libro de reglas” del Acuerdo de París negociado en Polonia tiene tres vertientes que siguen las distintas etapas de los esfuerzos individuales y conjuntos para reducir emisiones: planeación, implementación y revisión. (1)

 

En primer lugar, la COP24 estableció reglas claras para crear un marco común que deban seguir los países en la elaboración de NDCs. Sobre todo, era necesario uniformar la presentación de las metas por país, a fin de que eventualmente sea posible comparar compromisos y realizar agregados regionales o globales. Uno de los acuerdos a los que se llegó, por ejemplo, fue que todos los países presentarán compromisos de reducción de emisiones con plazos comunes, a partir de 2031. Esto era particularmente importante, ya que los NDCs se actualizan cada 5 años; con plazos distintos, sería una labor titánica hacer evaluaciones del progreso colectivo que agregaran los esfuerzos individuales.

 

En relación con los NDCs, otro tema relevante es cómo contabilizar los esfuerzos de reducción de emisiones. El Acuerdo de París mandata que los países especifiquen qué acciones concretas emprenderán para lograr sus objetivos nacionales de reducción de emisiones. Así, las nuevas reglas pactadas en la COP24 pretenden dar mayor certidumbre sobre cómo se contabilizan las reducciones por cada tipo de proyecto, política pública o medida regulatoria. Los negociadores de la Cumbre de este año prestaron mucha atención al tema de los mecanismos voluntarios de mercado plasmados en el artículo 6 del Acuerdo de París, mediante los cuales los países pueden participar en mercados para comprar o vender créditos de carbono. Las reglas claras para contabilizar estos créditos no alcanzaron consenso y la negociación se dejó para el año próximo. (2)

 

El segundo elemento de lo pactado tiene que ver con la implementación misma de los compromisos. En esta clasificación, podemos mencionar los acuerdos relativos al mecanismos de transparencia, uno de los grandes pilares del Acuerdo de París. El mecanismo de transparencia permite a los países tener reglas claras sobre cómo reportar el avance de sus esfuerzos de mitigación y cómo evaluarlos.

 

El nuevo “libro de reglas” mantiene el mecanismo existente de transparencia bajo la CMNUCC que obliga a los países a reportar sus inventarios de emisiones y sus avances cada dos años. Sin embargo, ahora todos los países, tanto desarrollados como no desarrollados, están sujetos al mecanismo de transparencia. Más aun, los reportes bianuales ahora deberán contener información acerca de los esfuerzos de mitigación planteados por cada país, así como información sobre los impactos particulares sufridos por el cambio climático y flujos de financiamiento climático. (3)

 

El tercer componente del acuerdo sobre el “libro de reglas” tiene que ver con los mecanismos para revisar el progreso de los países con miras a cumplir sus compromisos; esto incluye una revisión tanto del progreso individual como del colectivo. La revisión individual tiene dos componentes. Por un lado, el Acuerdo de París contempla una revisión por expertos técnicos, con la misión de evaluar y ofrecer sugerencias de mejora sobre los inventarios nacionales de emisiones y el apoyo financiero provisto a otros países. Por el otro lado, habrá un proceso multilateral de revisión del progreso individual de los países; este mecanismo permitirá que los países sean sometidos a cuestionamientos por parte de sus pares.(4)

 

Este tercer componente es crucial para el buen funcionamiento del régimen del Acuerdo de París, a falta de un mecanismo claro de sanción en caso de incumplimiento de los compromisos adquiridos. En este sentido, los incentivos para que los países cumplan con sus planes de reducción de emisiones dependen de reglas que les obliguen a transparentar sus aciertos y errores, así como procedimientos para ser sometidos a escrutinio que puede resultar en costos reputacionales.

 

Los retos para alcanzar un acuerdo:
un análisis del escenario internacional

Durante los meses previos a la COP24 la evidencia científica contribuyó a crear impulso político respecto a la urgencia actuar contra el cambio climático. El Reporte Especial sobre Calentamiento Global de 1.5º del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, el Reporte sobre la Brecha de Emisiones y el Reporte sobre el Estado del Clima Mundial, entre otros, enviaron un mensaje claro de que los esfuerzos hasta ahora anunciados por los países han sido insuficientes y que es imperativo acelerar la transición hacia una economía global baja en carbono.

 

A pesar de la creciente evidencia científica, una serie de acontecimientos políticos generaron incertidumbre sobre la factibilidad de crear un régimen eficaz contra el cambio climático. En primer lugar, durante 2018 continuaron los ataques continuos del presidente estadounidense Donald Trump y su administración hacia las instituciones
internacionales y, particularmente, contra el Acuerdo de París.(5); En el mismo ánimo, Jair Bolsonaro, el nuevo presidente de Brasil, también ha lanzado constantes críticas a dicho Acuerdo; aunque recientemente se retractó, durante su campaña prometió que sacaría a Brasil del mencionado Acuerdo. Asimismo, anunció días antes del inicio de la COP24 que cancelaría su participación como anfitrión de la COP en 2019.(6) Por si fuera poco, en países desarrollados como Alemania, Australia, Canadá y Francia, las políticas de reducción de emisiones han estado bajo asedio por fuerzas políticas antiglobalistas. (7)

 

Si bien finalmente se logró cumplir con objetivo de pactar las reglas de implementación de un nuevo régimen internacional de cambio climático, las discusiones durante la COP24 subrayaron una nueva alineación de intereses y prioridades en el escenario internacional.

 

La Cumbre de Polonia vio nacer una nueva coalición de países escépticos del cambio climático y del régimen del Acuerdo de París. Estados Unidos, Arabia Saudita, Rusia y Kuwait se unieron para protestar una declaración en la cual la COP expresaba su apoyo al reciente reporte del IPCC; finalmente, lograron bloquear el consenso y, finalmente, dejar ese tema fuera de la declaración.(8) Más aun, la delegación de Estados Unidos organizó un evento para promover el consumo del carbón, apoyados por la delegación de Australia.(9) El cambio radical en la política exterior estadounidense en temas climáticos ha tenido efectos tangibles, reduciendo los costos reputacionales para que otros países adopten posturas escépticas al Acuerdo de París.

 

Las tensiones comerciales y de seguridad entre China y Estados Unidos se trasladaron también a las negociaciones climáticas. En 2015, el entendimiento entre ambas naciones fue crucial para finalizar el Acuerdo de París. Esta vez, bajo el liderazgo de Donald Trump, Estados Unidos ha adoptado una postura hostil hacia China, sobre todo con miras a imponer esquemas más estrictos para reportar las emisiones nacionales y adoptar mayores esfuerzos de reducción. China, por otro lado, rechazar estar sujeta a mayor escrutinio y a reglas más estrictas, siendo que Estados Unidos no tendrá dichas limitantes debido a que en 2020 dejará de ser parte del Acuerdo de París. (10) La falta de consenso entre ambas naciones ha sido y continuará siendo un impedimento para fortalecer el nuevo régimen climático.

 

Desde una perspectiva más optimista, el tradicional clivaje que separa a países en desarrollo de países desarrollados se manifestó durante las negociaciones, pero fue atendido de manera exitosa. El principio de “responsabilidades comunes, pero diferenciadas” (CBDR, por sus siglas en inglés), contenido en el Acuerdo de París, fue uno de los ejes transversales de las negociaciones. Así, uno de los avances más destacables para superar estos clivajes es que el nuevo Mecanismo de Transparencia será aplicable a todos los países sin importar su nivel de desarrollo. Aunque la regla general es uniforme, para atender las necesidades de países en desarrollo, se incluyó una cláusula de excepción que brinda flexibilidad, bajo ciertos criterios y normativas. (11)

 

En términos de financiamiento, también hubo noticias esperanzadoras, con anuncios de nuevas contribuciones para el Fondo Verde Climático, el Fondo de Adaptación y el Fondo para los Países Menos Adelantados. (12) No obstante, aun queda pendiente alcanzar un consenso sobre una nueva meta de financiamiento que supere a la que
ordena a los países desarrollados a contribuir con un total equivalente a 100 mil millones de dólares anuales hacia 2020.
 (13)

 

 

Balance positivo,
victoria relativa

La COP24 fue exitosa en tanto se logró pactar un esquema institucional detallado para brindar certidumbre sobre el futuro del nuevo régimen climático. Esto no es un logro menor, dado que el consenso global que dio origen al Acuerdo de París hoy está fragmentado. A pesar del cambio fundamental en la postura estadounidense, es necesario notar que los avances en otros países relevantes para esta causa seguirán a pesar de la coyuntura. China e India tienen metas y políticas muy claras para promover las energías renovables. Los países europeos también han afianzado su compromiso con la transición.

 

A pesar de los logros relativos, la meta fundamental del Acuerdo de París -de naturaleza colectiva- de mantener el calentamiento global por debajo de los 2ºC hacia finales de siglo es, al día de hoy, muy lejana. En un escenario muy optimista, si los países cumplieran con los compromisos actuales de reducción de emisiones, llegaríamos a un escenario de 3.5ºC. La evidencia científica más actualizada demuestra que el compromiso global para reducir emisiones debe triplicarse hacia 2030 si es que queremos cumplir con la meta de 2ºC y debe quintuplicarse si es que acaso deseamos cumplir con la meta de 1.5ºC. (14) Así, si bien la COP24 registró logros sobre en términos de construir instituciones, el alcance final de los mismos dependerá de la voluntad política para que los países mejoren sus planes de reducción de emisiones a una escala nunca antes vista.

 

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(1) Yamid Dagnet et al, Setting the Partis Agreement in Motion: Key Requirements for the Implementing Guidelines, World Resources Institute, Agosto 2018; disponible en https://www.wri.org/our-work/project/cop24-setting-paris-agreement-motion

(2) COP24: Key Outcomes agreed at the UN Climate Summit in Katowice, CarbonBrief, 16 de diciembre de 2018, https://www.carbonbrief.org/cop24-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-katowice

(3) Ibid; Claire Stem, Nations agree on Paris Agreement rulebook, fail on climate ambition, Euractive News, https://www.euractiv.com/section/climate-environment/news/nations-agree-on-paris-agreement-rulebook-fail-on-climate-ambition/?fbclid=IwAR1pW12chR0v4LdGZokyTlPc4exkX3EuT-YqieKWdnjnEPFLXFBGcDKw294

(4) Explaining the Paris Rulebook: What you need to know for COP24, World Resources Institute, https://wriorg.s3.amazonaws.com/s3fs-public/paris-rulebook.pdf

(5) “Major Climate Report Describes a Strong Risk of Crisis as Early as 2040”, The New York Times, 7 de octubre del 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/07/climate/ipcc-climate-report-2040.html?emc=edit_nn_p_20181217&nl=morning-briefing&nlid=72698796&section=topNews&te=1

(6) “Brazil reneges on hosting UN climate talks under Bolsonaro presidency”, The Guardian, 28 de noviembre de 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/nov/28/brazil-reneges-on-hosting-un-climate-talks-under-bolsonaro-presidency

(7) Leslie Hook, “Climate change: populism vs Paris”, The Financial Times, https://www.ft.com/content/acd0e8b6-f3d2-11e8-ae55-df4bf40f9d0d

(8) “U.S. Stands with Russia and Saudi Arabia against Climate Science”, Scientific American, https://www.scientificamerican.com/article/u-s-stands-with-russia-and-saudi-arabia-against-climate-science/

(9) Ben Doherty, “Australia only nation to join US at pro-coal event at COP24 climate talks”, The Guardian, 10 de diciembre de 2018, https://www.theguardian.com/environment/2018/dec/11/australia-only-nation-to-join-us-at-pro-coal-event-at-cop24-climate-talks

(10) Somini Sengupta, “U.S.-China Friction Threatens to Undercut the Fight Against Climate Change”, The New York Times, 7 de diciembre de 2018 https://www.nytimes.com/2018/12/07/climate/us-china-climate-change.html?module=inline

(11) COP24: Key Outcomes agreed at the UN Climate Summit in Katowice, CarbonBrief, 16 de diciembre de 2018, https://www.carbonbrief.org/cop24-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-katowice

(12) Ibíd

(13) Ibíd

(14) Informe sobre la Brecha de Emisiones 2018, ONU Medio Ambiente, disponible en https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/26879/EGR2018_ESSP.pdf?sequence=19